|
Tarih : |
03.08.2004 |
|
Konu : |
5227 sayılı "Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve
Yeniden Yapılandırılması Hakkında
Kanun" |
|
Cumhurbaşkanı Ahmet Necdet SEZER tarafından
yayımlanması uygun bulunmayan, 5227 sayılı ÒKamu Yönetiminin Temel
İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında KanunÓ, 4, 5, 6, 7, 8, 9,
11, 16, 23, 38, 39, 40, 46, 49, geçici 1, geçici 3, geçici 4, geçici 5,
geçici 6, geçici 7, geçici 8 ve geçici 9. maddelerinin bir kez daha
görüşülmesi için, AnayasaÕnın 89. ve 104. maddeleri uyarınca Türkiye Büyük
Millet Meclisi Başkanlığı'na geri gönderilmiştir.
Söz
konusu Yasa'nın Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı'na gönderilme
gerekçeleri ilişikte sunulmaktadır: T.C.
CUMHURBAŞKANLIĞI SAYI
: B.01.0.KKB.01-18/A-9-2004-890 03 / 08 / 2004
TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ BAŞKANLIĞINA
İLGİ:
21.07.2004 günlü, A.01.0.GNS.0.10.00.02-4164/14639 sayılı yazınız.
Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulu'nca
15.07.2004 gününde kabul edilen 5227 sayılı "Kamu Yönetiminin Temel
İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun" incelenmiştir:
1-İncelenen Yasa'nın 5, 6, 7, 8, 9, 11, 16, geçici
1, geçici 5, geçici 6, geçici 7, geçici 8 ve geçici 9. maddelerinde;
-
Görev, yetki ve sorumlulukların, hizmetten yararlananlara en uygun ve en
yakın birime verileceği belirtilmiş, -
Merkezi yönetimin genel yetkileri ile merkezi yönetimce yürütülecek görev
ve hizmetler tek tek sayılarak belirlenmiş, -
Yerel yönetimlerin görev, yetki ve sorumlulukları genel kavramlarla ve
soyut anlatımlarla düzenlenmiş, -
Yerel yönetimlerin görev, yetki ve sorumluluk alanına giren hizmetleri,
kendilerinin saptayacağı stratejilere uygun olarak yürütecekleri
vurgulanmış; başka bir anlatımla, yerel yönetimlere "orta ve uzun erimli
amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini,
performans ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile
kaynak dağılımlarını içeren" stratejik plan yapma yetkisi verilmiş,
-
Merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasındaki ilişkilerin ilkeleri
konulmuş; bu bağlamda, ¥ İl
ve ilçelerde merkezi yönetimce yürütülmesi gereken hizmetlere yasa ile
ayrıklık getirilebileceği belirtilmiş, ¥
Merkezi yönetimin, yerel yönetimlerin sorumluluk alanına giren görev ve
hizmetler için yerel düzeyde örgüt kurması, doğrudan ihale ve gider
yapması yasaklanmış, ¥
Merkezi yönetimin görevleri arasında sayılan hizmetlere ilişkin
yatırımlardan ilgili bakanlıkça uygun görülenlerin yerel yönetimler eliyle
gerçekleştirilebilmesine, bu yatırımlara ilişkin ödeneklerin yerel yönetim
bütçesine aktarılmasına olanak sağlanmış, ¥Merkezi yönetimin, desteklemek ve geliştirmek
istediği hizmetleri, proje bazında gerekli kaynakları aktararak yerel
yönetimlerle işbirliği içinde yürütebileceği vurgulanmış,
¥Yerel yönetimlerin görev, yetki ve sorumluluk
alanlarına giren konularda çıkarılacak tüzük, yönetmelik ve benzeri
düzenlemelere, yerel yönetimlerin yetkilerini kısıtlayıcı, yerel
hizmetleri zayıflatıcı ve yerinden yönetim ilkesine aykırı kural konulması
önlenmiş, -
Kamu kurum ve kuruluşlarının, yasalarla kendilerine açıkça görev olarak
verilmeyen ve kuruluşun amacıyla doğrudan ilgili olmayan alanlarda işletme
kuramayacakları, mal ve hizmet üretimi yapamayacakları, bu amaçla
personel, bina, araç, gereç ve kaynak tahsis edemeyecekleri öngörülmüş,
-
Kamu kurum ve kuruluşları ile özel sektör arasında iletişim ve işbirliğini
sağlayıcı düzenekler oluşturmak, hizmet ve işlev kapasitelerini
geliştirmek, merkezi yönetimin genel yetkileri arasında sayılmış,
-
Kamu hizmetlerinden yasayla belirlenenlerin, üniversitelere, kamu kurumu
niteliğindeki meslek kuruluşlarına, hizmet birliklerine, özel sektöre ve
alanında uzmanlaşmış sivil toplum örgütlerine gördürülmesine olanak
sağlanmış, -
Hizmet bakanlıklarının sayısı onbeş olarak belirlenip, bu bakanlıkların
adlarına Yasa'ya ekli (I) sayılı cetvelde yer verilmiş, bunlardan Adalet,
Milli Savunma, İçişleri, Maliye, Milli Eğitim, Çalışma ve Sosyal Güvenlik
dışındaki bakanlıkların taşra örgütü kurmaları yasaklanmış,
-
Geçici maddelerde de, mevcut yapının öngörülen yapıya dönüştürülebilmesi
için il ve ilçelerdeki merkezi yönetim birimlerinin hangi yerel
yönetimlere devredileceği ile personelinin ve mallarının yerel yönetimlere
devri esasları düzenlenmiştir. Yukarıdaki kuralların birlikte incelenmesinden,
yapılan düzenlemelerin ana amacının, merkezi yönetim ile yerel yönetimler
arasında ve ikinciler yararına yeni bir görev ve yetki bölüşümü yaratmak
ve kamu hizmetlerinin özel sektöre gördürülmesi konusunda yönetime genel
yetki vermek olduğu anlaşılmaktadır. a-
İncelenen Yasa'nın, kamu yönetiminin yapılanması ve işleyişinde köklü
değişiklikler getiren anılan düzenlemelerinin hukukun genel ilkelerine,
anayasal kurallara ve kamu yararına uygun düşüp düşmediğinin öncelikle
değerlendirilmesi gerekmektedir. Bunun
için, Türkiye Cumhuriyeti Devleti Yönetimi'nin yapılanmasında esas olan
anayasal ilkeleri ortaya koymak; ulus devletin düşünsel temellerine ve
tekil devlet modelinde örgütlenmeye egemen olan "merkeziyetçilik" ve
"yerinden yönetim" ilkeleriyle bunları tamamlayan "idarenin bütünlüğü",
"yetki genişliği" ve "idari vesayet" kavramları üzerinde durmak gerekli
görülmüştür. Anayasa'nın başlangıç bölümünde, Anayasa'nın Yüce
Türk Devleti'nin bölünmez bütünlüğünü belirlediği, hiçbir etkinliğin Türk
ulusal çıkarları, Türk varlığı, Devlet'i ve ülkesiyle bölünmezliği esası
karşısında koruma göremeyeceği belirtilmiş; 2. maddesinde, Türkiye
Cumhuriyeti'nin başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan bir Devlet
olduğu vurgulanmış; 5. maddesinde de, Türk Ulusu'nun bağımsızlığını ve
bütünlüğünü, ülkenin bölünmezliğini korumak Devlet'in temel amaç ve
görevleri arasında sayılmıştır. Bu
kurallar, Anayasa'da "tekil devlet" modelinin kabul edildiğini
göstermektedir. Tekil devlet modeli, merkeziyetçi yapıyı ve ancak onun
denetim ve gözetiminde merkez dışı örgütlenmeyi olanaklı kılmaktadır.
Anayasa'da, hem yasama, yürütme ve yargı erki
merkeze bağlanarak siyasal, hem de yönetim düzeneğinde merkez esas
alınarak yönetsel yönden merkeziyetçilik benimsenmiştir.
Anayasa'nın 123. maddesinde, yönetimin,
-
Kuruluş ve görevleriyle bir "bütün" olduğu, -
Merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı,
kuralına yer verilmiştir.
Merkezi yönetim, Anayasa'nın 126., yerel
yönetimler ise, 127. maddelerinde düzenlenmiştir.
126.
maddeye göre, -
Türkiye, merkezi yönetim kuruluşu yönünden coğrafya durumuna, ekonomik
koşullara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre illere, iller de diğer
kademeli bölümlere ayrılmakta, -
İllerin yönetimi "yetki genişliği" esasına dayanmaktadır.
127.
maddeye göre de, -
Yerel yönetimler; il, belediye ya da köy halkının yerel ortak
gereksinimlerini karşılamak üzere, kuruluş ilkeleri yasayla belirlenen,
yasada gösterilen karar organları seçmenlerce seçilerek oluşturulan kamu
tüzelkişileridir. -
Yerel yönetimlerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri "yerinden yönetim"
ilkesine uygun olarak yasayla düzenlenecektir.
-
Merkezi yönetim, yerel yönetimler üzerinde, ¥Yerel hizmetlerin yönetimin bütünlüğü ilkesine
uygun biçimde yürütülmesi, ¥Kamu
görevlerinde birliğin sağlanması, ¥Toplum yararının korunması,
¥Yerel gereksinimlerin gereği gibi karşılanması,
amacıyla, yasada belirtilen esas ve usuller
çerçevesinde "idari vesayet" yetkisine sahiptir.
Görüldüğü gibi, Anayasa'da, tekil devlet modelinin
yönetsel örgütlenmedeki temel ilkeleri, "merkezden yönetim", "yerinden
yönetim" ve bunları tamamlayan "idarenin bütünlüğü" olarak belirlenmiştir.
Ayrıca, yönetsel örgütlenme,
-
Merkez-taşra ilişkisi yönünden "yetki genişliği",
-
Merkezi yönetim-yerel yönetim ilişkisi yönünden "idari vesayet",
ilkelerine dayanmaktadır.
Merkezi yönetim ve yerel yönetimler, Devlet
iktidarının örgütlenmesinde hizmeti ve coğrafyayı esas alarak iki temel
parçayı oluşturmaktadır. Bu iki parçalı yapının yönetsel örgütlenmede
farklı sonuçlara yol açmaması, birbirinden kopmaması, tekil devlet
modeline zarar verecek biçimde ayrışmaması için, Anayasa'da "idarenin
bütünlüğü" ilkesine yer verilmiş ve yerinden yönetim, devletin ülkesi ve
ulusuyla bölünmezliği ve yönetimin tümlüğü ilkeleriyle
sınırlandırılmıştır. "İdarenin bütünlüğü" ilkesi, tekil devlet
modelinde yönetim alanında öngörülen temel ilkedir. Bu ilke, yönetsel
işlev gören ayrı hukuksal statülere bağlı değişik kuruluşların "bir bütün"
oluşturduğunu anlatmaktadır. Tekil
devlet modelinde, tek bir egemenlik vardır ve tek yetkili devlettir.
Devletin örgütsel yapısı parçalı bir görünüm sergilese ve devlet yetkisini
kullanan birçok kamu tüzelkişisi olsa da, bunların arasındaki birlikteliği
"idarenin bütünlüğü" ilkesi sağlamaktadır. Parçalı yapıda olan yönetimde, "bütünlüğü"
sağlamaya yönelik iki hukuksal araç, "yetki genişliği" ve "idari
vesayet"tir. "Yetki genişliği" ilkesi, tek tüzelkişilik içinde yer alan
merkezi örgüt ve birimler, "idari vesayet" ise, merkezi yönetim ile
yerinden yönetim kuruluşları arasındaki "bütünleşmeyi" sağlamakta,
ayrışmayı, farklılaşmayı ve kopmayı önlemektedir.
"İdarenin bütünlüğü" ilkesi, merkezin denetimi ve
gözetimi ile yaşama geçirilmektedir. Genel yönetimin taşra örgütlenmesi
üzerindeki denetimi "hiyerarşik denetim"; yerinden yönetimler üzerindeki
denetimi ise "vesayet denetimi"dir. Yerinden yönetimin en önemli sakıncası, Devlet'in
birliğini ve kamu hizmetlerinin tutarlılığını bozabilmesidir. Bu sakıncayı
önlemek için Devlet'e ve onu temsil eden merkezi yönetime, yerinden
yönetim kuruluşlarının eylem ve işlemlerini denetlemek ve gerektiğinde
bozabilmek yetkisi tanınmıştır. Bu yetki, "idari vesayet" kavramı ile
Anayasa'da yerini almıştır. "İdari vesayet"i, kamu düzenini ve ülke
bütünlüğünü sağlamak için, kamu yararı amacıyla, yasaların verdiği yetkiye
dayanarak, merkezi yönetim örgütünün, yerel yönetim ile kamu hizmeti
yönetimi tüzelkişilerinin organları, işlemleri ve parasal kaynakları
üzerindeki denetimi olarak tanımlamak olanaklıdır. Bu yönüyle idari
vesayet yetkisi, yerinden yönetim kuruluşlarına tanınan özerkliğin
ayrıklığını oluşturmaktadır. Anayasa'nın 127. maddesine göre idari vesayet,
hukuksallık denetimi yanında yerindelik denetimini de içermektedir.
Bu
anayasal sisteme karşılık incelenen Yasa ile,
-
Merkezi yönetim, görev ve yetkileri sınırlandırılıp özel görevli durumuna
düşürülürken, yerel yönetimler genel görevli kılınmakta,
-
Merkezi yönetimin taşra örgütlerinin kimileri kaldırılırken kimileri yerel
yönetimlere devredilmekte, böylece merkezi yönetim örgütsel ve işlevsel
yönden zayıflatılmakta, -
"Yetki genişliği"ne dayanan güçlü merkezi yönetim yerine, "görev
ayrılığı"na dayalı güçlü yerel yönetim yapılanmasının yolu açılmakta,
-
Tekil devlet modeli yerine, "idari vesayet" zayıflatılarak "yerel"
ağırlıklı devlet modeline geçilmesine olanak sağlanmakta,
-
Kamu hizmetlerinin hemen tümünün yerelleştirilmesinin ve
özelleştirilmesinin yolu açılmaktadır. Bu
içeriğiyle, Yasa'nın yukarıda belirtilen maddeleri ile yapılan
düzenlemeler, Anayasa'da öngörülen tekil devlet yapısına, "idarenin
bütünlüğü", "yetki genişliği" ve "idari vesayet" ilkelerine ve kamu
yararına uygun düşmemektedir. Bu
düzenlemeler, amaçlanmasa da, Anayasa'da öngörülmeyen bir yönetim modeline
geçilmesine neden olabilecek niteliktedir. b-
İncelenen Yasa'nın, merkezi ve yerel yönetimlerce yürütülecek görev ve
hizmetleri düzenleyen 7 ve 8. maddelerinin, Anayasa'nın 126 ve 127.
maddeleri yönünden ayrıca incelenmesi gerekmektedir.
Yasa'nın; - 7.
maddesinde, "Merkezi idare tarafından yürütülecek görev ve
hizmetler şunlardır: a)
Adalet, savunma, güvenlik, istihbarat, dış ilişkiler ve dış politikaya
ilişkin görev ve hizmetler. b)
Maliye, hazine, dış ticaret, gümrük hizmetleri ile piyasalara ilişkin
düzenleme görev ve hizmetleri. c)
Ulusal düzeyde ekonomik, sosyal ve fiziki planları hazırlamaya, bölgeler
arasındaki gelişmişlik farklılıklarını gidermeye yönelik program ve
projelerin uygulanmasını sağlamaya ilişkin görev ve hizmetler.
d)
Milli eğitimle ilgili görev ve hizmetler. e)
Diyanetle ilgili görev ve hizmetler. f)
Sosyal güvenlikle ilgili görev ve hizmetler. g)
Tapu ve kadastro, nüfus ve vatandaşlıkla ilgili görev ve hizmetler.
h)
Acil durum yönetimi ve sivil savunma ile ilgili ulusal düzeyde yapılması
gereken görev ve hizmetler. i)
Vakıflarla ilgili görev ve hizmetler. j)
Mahalli idarelere teknik ve mali yardımda bulunma, rehberlik yapma ve
eğitim desteği sağlama görev ve hizmetleri. k)
Kanunlarla münhasıran merkezi idare tarafından yerine getirilmesi
öngörülen ulusal nitelikli veya birden çok ili kapsayan diğer görev ve
hizmetler.", - 8.
maddesinde de, "Mahalli müşterek ihtiyaçlara ilişkin her türlü
görev, yetki ve sorumluluklar ile hizmetler mahalli idareler tarafından
yerine getirilir. Mahalli idareler görev, yetki ve sorumluluk
alanlarına giren hizmetleri, idarenin bütünlüğüne, kanunlarla belirlenen
esas ve usullere, kalkınma planının ilke ve hedeflerine, kendi
stratejilerine, amaç ve hedeflerine, performans ölçütlerine uygun olarak
yürütür. Mahalli idarelerin kanunlarla verilen temel görev
ve hizmetleri ciddi şekilde aksatması ve bu durumun halkın sağlık, huzur
ve esenliğini önemli ölçüde olumsuz etkilemesi durumunda, aksamanın boyutu
ile ölçülü olmak kaydıyla, ilgili merkezi idare kuruluşunun talebi üzerine
İçişleri Bakanlığı bu aksaklıkların giderilmesi için kanunlarda öngörülen
tedbirleri alır.", düzenlemelerine yer verilmiştir.
Yapılan düzenlemede, merkezi yönetimce yürütülecek
görev ve hizmetler tek tek konu olarak sayılmakta, diğer yasaların
"münhasıran" merkezi yönetime yüklediği "ulusal ve bölgesel" hizmetlerle
sınırlandırılmaktadır. Yerel
yönetimlerin görev, yetki ve sorumlulukları ise, merkezi yönetimin bu ve
diğer yasalarla somut olarak belirlenen görev ve hizmetleri dışında kalan
hizmetler ile yerel ortak gereksinimlere ilişkin görevler olarak
belirtilmiştir. Madde
gerekçelerinde de, merkezi yönetimler ile yerel yönetimlerin görev, yetki
ve sorumluluklarının, getirilen yeni kamu yönetimi anlayışına uygun olarak
ele alındığı; merkezi yönetimin görev ve yetkilerinin sayılarak
sınırlandırıldığı, bunlar dışında kalanların yerel yönetimlerce
yürütülmesinin öngörüldüğü belirtilmiştir. Madde
metinlerinden ve gerekçelerden, incelenen Yasa'da, merkezi yönetimin
"özel", yerel yönetimlerin ise "genel" görevli olarak öngörüldüğü sonucuna
varılmaktadır. Ayrıca, incelenen Yasa'nın 9. maddesinin,
-
İkinci fıkrasında, merkezi yönetimin, yerel yönetimlerin sorumluluk
alanına giren görev ve hizmetler için yerel düzeyde örgüt kuramayacağı,
doğrudan ihale ve gider yapamayacağının, -
Üçüncü fıkrasında, merkezi yönetimin görevleri arasında sayılan hizmetlere
ilişkin yatırımlardan ilgili bakanlıkça uygun görülenlerin, yerel
yönetimler eliyle gerçekleştirilebileceği ve bu yatırımlara ilişkin
ödeneğin yerel yönetimlere aktarılacağının, - Son
fıkrasında, yerel yönetimlerin görev, yetki ve sorumluluk alanına giren
konularda çıkarılacak tüzük, yönetmelik ve benzeri düzenlemelerde, yerel
yönetimlerin yetkilerini kısıtlayıcı, yerel hizmetleri zayıflatıcı ve
yerinden yönetim ilkesine aykırı kurallar konulamayacağının,
belirtilmiş olması da, merkezi yönetim-yerel
yönetim görev ve yetki dengesinin, ikinciler yararına bozulduğunun
göstergesidir. Anayasa'nın 126. maddesinde, merkezi yönetimin
örgütlenmesine ilişkin ölçütler, "coğrafya durumu, ekonomik koşullar ve
kamu hizmetlerinin gerekleri" olarak sayılmıştır. Maddede, merkezi
yönetimin görevlerini belirginleştiren ya da sınırlayan bir düzenleme
yapılmamıştır. Buna
karşın, Anayasa'nın 127. maddesinde, yerel yönetimlerin örgütlenmesi hem
"coğrafya" hem de "konu" yönünden sınırlandırılmıştır. Maddeye göre, yerel
yönetimler, ancak yöresel olarak örgütlenebilmekte ve yalnızca yerel ortak
gereksinimlerin karşılanması yönünden görevlendirilebilmektedir.
Anayasa'ya göre merkezi yönetim, Devlet iktidarını
ve tüm kamu hizmetlerini ülke genelinde örgütlerken, yerel yönetimler,
sınırlı bir coğrafyada ortak yerel gereksinimlerin karşılanması gibi
sınırlı bir konuda örgütlenebilmektedir. Bu
nedenle, yönetsel örgütlenmede, merkezi yönetim konu yönünden "genel",
yerel yönetimler ise "özel" görevlidir. Başka bir anlatımla, yasalarda
merkezi yönetimin görevleri soyut ve genel, yerel yönetimlerin görevleri
somut ve belirgin biçimde düzenlenmelidir. Oysa,
yukarıda da açıklandığı gibi, incelenen Yasa'yla bunun tam tersi bir
düzenleme yapıldığı görülmektedir. Merkezi yönetimin görev ve yetkileri
tek tek sayılarak somut biçimde belirlenmiş, yerel yönetimlerin görev ve
yetkileri ise soyut ve genel olarak düzenlenmiştir.
Yerel
yönetimlere ilişkin düzenlemede, her ne kadar "mahalli müşterek
ihtiyaçlara ilişkin" görevlerden söz edilerek konu yönünden sınır
getirilmiş izlenimi yaratılmaya çalışılmış ise de, bu kavram soyut olup,
yerel yönetimleri "genel görevli" konumdan çıkarmaya yetmemektedir.
Çünkü, merkezi yönetim örgütlenmesinde yer alan
kamu kurum ve kuruluşlarının görevi kapsamında sayılmayan ya da genel
görevli bir kamu kurum ya da kuruluşunun görev alanında yer almakta iken,
yapılacak bir yasal düzenleme ile o kurum ya da kuruluşun görev
kapsamından çıkarılan her türlü kamusal hizmet, 7 ve 8. maddeler
nedeniyle, yerel yönetimlerin görev alanına girecektir.
Hatta
yapılan düzenlemelerden, kamu kurum ve kuruluşlarının görevli kılınması
durumunda da yerel yönetimlerin aynı alandaki görevinin sona ermeyeceği;
ancak, kamu kurum ve kuruluşlarına yasayla "münhasıran" görev verilmesi
durumunda yerel yönetimlerin o alandaki görevinin sona ereceği
anlaşılmaktadır. "Münhasıran" sözcüğü ile merkezi yönetimin görev
ve yetki alanının daha da daraltıldığı, buna karşılık yerel yönetimlerin
görev ve yetki alanının genişletildiğini vurgulamak gerekir.
Öte
yandan, yürürlükteki İl Özel İdaresi Yasası'nın 78. maddesine 3360 sayılı
Yasa'yla eklenen 13. bendin ikinci tümcesindeki "İl özel idarelerinin
görevli olduğu mahalli ve müşterek ihtiyaçların kapsamı ve sınırı Bakanlar
Kurulu'nca tespit olunur." kuralının iptaline ilişkin, Anayasa
Mahkemesi'nin 22.06.1988 günlü, E.1987/18, K.1988/23 sayılı kararında,
"Yerel yönetimlere ilişkin temel kavramlar
üzerinde yapılan bu açıklamalar da göstermektedir ki, yerel yönetimlerin
kuruluş esasları, karar organlarının oluşumu, görev ve yetkilerinin
belirlenmesi, merkezi yönetimle bağ ve ilgileri, bunlar üzerinde
uygulanacak idari vesayet yetkisi, yasal bir düzenlemeyi gerektirmekte,
Ôyasallık' vazgeçilmez bir koşul olmaktadır. Anayasa'nın 123. ve 127.
maddeleri bu koşulu açık-seçik vurgulamaktadır. O halde:
1- İl
Özel İdaresi Kanunu (İUVKM.)'nun 78. maddesine, 3360 sayılı Yasanın 2.
maddesiyle eklenen 13. bendin ikinci tümcesiyle Ôİl Özel İdarelerinin
görevli olduğu mahalli ve müşterek ihtiyaçların kapsamı ve sınırı...'nın
saptanması yetkisinin Bakanlar Kurulu'na verilmesi, yasallık ilkesi ile
çatışmaktadır. Burada Bakanlar Kurulu kararı, yasa yerini almaktadır.
Bakanlar Kurulu'na bu yetkinin yasayla verilmiş
olması da, Anayasa açısından yasal düzenleme koşulunun yerine getirildiği
biçiminde yorumlanamaz. Anayasa Mahkemesi'nin konuya ilişkin kararlarında
ortaya koyduğu ölçütlere göre, yasa koyucu, genel kuralları koyarak
yönetime, takdir yetkisine göre düzenleyebileceği bir alan bırakırken,
Anayasa'nın öngördüğü yönetimin yargısal denetiminin etkinliğini
engellemiyecek nesnel kurallara bağlamalıdır."
denilerek, yasallık ilkesi gereği, yerel
yönetimlerin görevlerinin yasada tek tek sayılması gerektiği
belirtilmiştir. İncelenen Yasa'nın 8. maddesinde, yerel
yönetimlerin görevleri sınırlı ve belirgin değil, genel ve soyut kavramlar
kullanılarak düzenlendiği için, bu kavramların belirginleştirilmesinde
yerel yönetimlerin yetkili organlarının etkili olması kaçınılmazdır. Bu
durumda, Anayasa Mahkemesi'nin yukarıda açıklanan kararıyla Bakanlar
Kurulu yönünden Anayasa'ya uygun görülmeyen bir yetkinin yerel
yönetimlerin organlarına tanındığı sonucuna varılmaktadır ki, bunun
olanaksızlığı açıktır. Bu
nedenlerle de, incelenen Yasa'nın 7 ve 8. maddeleri Anayasa'nın 126 ve
127. maddeleriyle bağdaşmamaktadır. 2-
İncelenen Yasa'nın 4. maddesinde, "Kamu
yönetiminin temel amaç ve görevi; halkın hayatını kolaylaştırmak, huzur,
güvenlik ve refahını sağlamak, hayat kalitesini geliştirmek, kişilerin hak
ve özgürlüklerini kullanmalarının önündeki engelleri kaldırmak ve
kanunlarla verilen görev ve hizmetleri yerine getirmektir."
denilerek, "kişilerin hak ve özgürlüklerini
kullanmalarının önündeki engelleri kaldırmak" kamu yönetiminin temel amaç
ve görevleri arasında sayılmıştır. 4.
maddenin gerekçesinde, maddenin, Anayasa'nın 5. maddesinde öngörülen
Devlet'in temel amaç ve görevleri ile birlikte değerlendirilmesinin
gerektiği belirtilmektedir. Anayasa'nın 5. maddesinde, kişinin temel hak ve
özgürlüklerini, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak
biçimde sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya
çalışmak Devlet'in temel amaç ve görevleri arasında sayılmıştır.
Görüldüğü gibi, anayasal kural, kişinin temel hak
ve özgürlüklerinin "sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle" bağdaşacak
biçimde sınırlandırılmasına olanak sağlamaktadır.
Oysa,
bu sınırlama kuralına incelenen Yasa'nın 4. maddesinde yer verilmemiştir.
Böyle bir temel Yasa'da bilinerek boşluk yaratılması ve boşluğun
gerekçeyle doldurulmaya çalışılması anlamlı ve anlaşılır değildir.
Ayrıca, Anayasa'nın yine 5. maddesinde, Türk
Ulusu'nun bağımsızlığını ve bütünlüğünü, ülkenin bölünmezliğini,
Cumhuriyet'i ve demokrasiyi korumak da Devlet'in amaç ve görevleri
arasında sayılmış; 14. maddesinde, hak ve özgürlüklerin hiçbirinin,
Devlet'in ülkesi ve ulusuyla bölünmez bütünlüğünü bozmayı, demokratik ve
laik Cumhuriyet'i ortadan kaldırmayı amaçlayan etkinlikler biçiminde
kullanılamayacağı belirtilmiştir. Yine
Anayasa'nın 12. maddesinde, temel hak ve özgürlüklerin, aynı zamanda
kişinin topluma, ailesine ve diğer kişilere karşı ödev ve sorumluluklarını
da içereceği vurgulanmıştır. Bütün
bu kurallar, kişi hak ve özgürlüklerinin sınırını ve Devlet'in bu konudaki
görevini göstermektedir. İncelenen Yasa'nın 4. maddesinde, anayasal
sınırlara yer verilmeden kişi hak ve özgürlüklerinin önündeki engellerin
kaldırılmasının kamu yönetiminin temel amaç ve görevi olarak gösterilmesi,
bu hak ve özgürlüklerin sınırsız olduğu, kamu yönetiminin bu hak ve
özgürlükleri sınırlayamayacağı ve aykırı davrananlar için yaptırım koyup
uygulayamayacağı gibi bir sonuç doğurmaktadır.
Bu
sonuç nedeniyle, incelenen Yasa'nın 4. maddesi Anayasa'nın 5, 12 ve 14.
maddeleriyle bağdaşmamaktadır. 3-
İncelenen Yasa'nın "Kamu yönetiminin kuruluş ve işleyişinin temel
ilkeleri" başlıklı 5. maddesinin (d) bendinde,
"Kamu
hizmetlerinin yerine getirilmesinde ve bu hizmetlerden yararlandırmada
ayrımcılık; bu hizmetlerle ilgili olarak insan hak ve özgürlüklerini
kısıtlayıcı düzenleme ve uygulama yapılamaz" düzenlemesine yer verilmiştir.
Genel
olarak, temel hak ve özgürlüklerin önündeki engelleri kaldırmaya yönelik
olumlu bir düzenleme gibi görünmekle birlikte uygulamada bu kuralın başka
bir amaçla kullanılması olanaklıdır. Gerçekten, daha yakından bakıldığında bu kuralda,
-
"Kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde" anlatımıyla, kamu görevlileri
ve kamuda çalışanların, - "Bu
hizmetlerden yararlandırma" anlatımıyla da özellikle öğrencilerin,
hedef
kitle olarak belirlendiği görülmektedir. Yine
aynı kuralda, "ayrımcılık" ve "insan hak ve özgürlüklerini kısıtlayıcı
düzenleme ve uygulama yapılamaz" anlatımıyla hem "düzenleme" yapılırken,
hem de "uygulama"da hedef kitledekiler için türban yasağının
kaldırılmasının amaçlandığı anlaşılmaktadır. İncelenen Yasa'nın yukarıda açıklanan 4.
maddesinde de, "kişilerin hak ve özgürlüklerini kullanmalarının önündeki
engelleri kaldırmak" kamu yönetiminin temel görevleri arasında sayılarak,
bu amaç pekiştirilmektedir. Öncelikle belirtmek gerekir ki, ulusal ve
ulusalüstü yüksek mahkeme kararlarında açıklanan içerikleriyle gerek
Anayasa gerek Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi kuralları, Türkiye
Cumhuriyeti'nde türban konusunu, geriye dönülemeyecek biçimde gündemden
çıkarmıştır. a-
Anayasa Mahkemesi türban konusu ile ilgili ilk kararını 1989 yılında
vermiştir. 2547 sayılı Yükseköğretim Yasası'na 10.12.1988 günlü, 3511
sayılı Yasa'yla eklenen ek 16. maddede, "Dini inanç sebebiyle boyun ve
saçların örtü veya türbanla kapatılması serbesttir." denilerek,
yükseköğretim kurumlarında dinsel amaçla örtünmeye açıkça olur
verilmiştir. Açılan dava üzerine Anayasa Mahkemesi, "sorun, bir
yasal düzenlemenin din kurallarına, dinsel inançlara ve gereklere göre
yapılıp yapılamayacağı noktasında yoğunlaşmaktadır. Madde içeriğinin,
dinsel inanç gereği yapılan düzenlemenin konusunun başörtüsü ya da başka
bir şey olması önemli değildir." saptamasını yaptıktan sonra, başörtüsünü
serbest bırakan dava konusu kuralı, Anayasa'nın "laiklik", "ulusal
birlik", "demokratiklik", "hukuk devleti" ve "eşitlik" ilkelerine aykırı
bularak iptal etmiştir (K.1989/12). Yüksek Mahkeme, türban konusundaki ikinci
kararında da (K.1991/8), Anayasa'nın ve devrim yasalarının, yükseköğretim
kurumlarında dinsel nitelikli giysiler giyilmesine olur vermediğini
belirterek, başörtüsü konusundaki görüşünü ısrarlı biçimde sürdürmüştür.
Anayasa Mahkemesi'ne göre,
-
Laiklik, ulusal birliği sağlamış ve ümmetten ulusa geçmenin itici gücü
olmuştur. Toplumsal birliği sağlayan din ve mezhep bağının yerini Türk
Ulusu bağı almıştır. -
Başörtüsü serbestisi, dinin, bireyin manevi yaşamını aşarak toplumsal
yaşamı etkileyen eylem ve davranışa dönüşmesi anlamına gelmekte, temelini
Atatürk ilke ve devrimlerinde bulan kamu hukuku isterlerine göre
düzenlenmesi gereken giyim konusu dinsel kurala bağlanmış olmaktadır.
-
Demokratik düzen, dinsel gerekleri egemen kılmayı amaçlayan şeriat
düzeninin karşıtıdır. Dinsel gereklere dayanan düzenleme demokratik
olamaz. -
Özgürlük, anayasal ilkelerle sınırlıdır. Laiklik ilkesine ters düşen
düzenlemelerin demokratik hak içerdiğinin ileri sürülmesi anayasal düzenle
bağdaşmaz. -
İnsan hakları ve adaletin yanında kamu düzenini, hukuk güvenliğini ve
toplumsal barışı sağlamak hukuk devletinin varlık nedenidir. Bunları
bozucu davranış ve uygulamalar hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmaz.
-
Kamu kurumlarında başörtüsüne izin verilmesi bir kesime ayrıcalık
tanınması anlamına gelir ki, bu da eşitlik ilkesine ters düşer.
-
Dini inancı nedeniyle başını örtmek isteyenler ile farklı düşüncede olup
bir zorlama karşısında bulunduklarına inananların aynı anayasal korumadan
eşit olarak yararlanmaları gerekir. -
Kamusal kuruluşlarda ve öğretim kurumlarında başörtüsü bir ayrıcalıktan
öte ayırım aracı niteliğindedir. Birlikte öğrenim görenlerin ya da çalışanların
kardeşlikleri, arkadaşlıkları, dayanışmaları ulusal birlik yönünden son
derece önemli iken, yurttaşları dinsel simgelerle ayırmak toplumda,
özellikle gençler arasında sosyal görüş, din, inanç ve mezhep ayrılığını
kışkırtarak bölünmelere yol açacaktır. Anayasa Mahkemesi'nin parti kapatma kararlarında
da, partilerin, yükseköğretim kurumları öğrencilerinin başörtüsü
kullanmalarını destekleyen davranışları laiklik ilkesine aykırı bulunarak,
kapatma nedeni sayılmıştır (K.1998/1) Yüksek Mahkeme'nin diğer bir kararında da,
"Böylece, davalı Parti tarafından güçlü bir
siyasal sembol olarak kullanılan başörtüsü veya türbanın, eylemli bir
durum yaratılarak TBMM'ne taşınması girişimiyle geçmişinde teokratik bir
devlet deneyimi geçirmiş olan Türkiye Cumhuriyeti'nde özel bir yeri ve
önemi bulunan laiklik ilkesi ağır biçimde ihlal edilmiştir.",
değerlendirmesi yapılmıştır (K.2001/2).
Bu
aşamada bir konunun altını özenle ve önemle çizmek gerekir: Anayasa
Mahkemesi, Anayasa'ya uygunluk denetimi görevi nedeniyle anayasal kural,
kavram ve ilkeleri resmen yorumlamaya yetkili tek organ olduğuna ve
Anayasa'nın 153. maddesi uyarınca Yüksek Mahkeme'nin kararları yasama,
yürütme ve yargı organlarını, yönetim makamlarını, gerçek ve
tüzelkişileri, kısaca herkesi bağladığına göre, anayasal kuralların
Anayasa Mahkemesi kararlarıyla birlikte okunması zorunludur.
Anayasa'nın yukarıda açıklanan kuralları ve
Anayasa Mahkemesi kararlarının bu kurallara kazandırdığı içerik nedeniyle
yasalarda türbana ilişkin bir düzenleme yapılması olanaksızdır.
b-
Anayasa'nın 138. maddesinde, yasama ve yürütme organları ile yönetimin
mahkeme kararlarına uymak zorunda oldukları; bu organlarla yönetimin
mahkeme kararlarını hiçbir biçimde değiştiremeyeceği ve bunların yerine
getirilmesini geciktiremeyeceği kurala bağlanmıştır.
Bu
kural, Danıştay'ın türbanla ilgili kararlarına önem ve anlam
kazandırmaktadır. Yükseköğretim Kurulu, 1982 yılında çıkardığı bir
genelgeyle görevlilerin ve öğrencilerin giysilerinin Atatürk ilke ve
devrimlerine uygun olması gerektiğini belirtmiştir. Danıştay, başvuru
üzerine aldığı kararda bu konudaki yasaklamayı hukuka uygun bulmuştur
(8.D; K.1987/63). Danıştay daha sonra, aynı doğrultuda yapılan
yönetmelik değişikliğine ilişkin iptal istemlerini de, aydın, uygar,
Cumhuriyetçi gençler yetiştirmekle görevli eğitim kurumlarında başörtüsü
yasağı getirilmesinin hukuka uygun olduğunu belirterek reddetmiştir (8.D;
K.1988/512). Yüksek Mahkeme, tersine yapılan, yani
yükseköğretim kurumlarında başörtüsünü serbest bırakan yönetsel
düzenleyici işlemleri ise, Anayasa'nın laiklik, eşitlik ve devrim
yasalarının korunması ilkelerine aykırı görerek iptal etmiştir (8.D;
K.1989/652). Danıştay'ın tutumu kararlı biçimde sürmektedir.
İdari Dava Daireleri Genel Kurulu'nun son kararlarından birinde,
Anayasa'nın başlangıcı, 2, 42, 174. maddeleri ve Anayasa Mahkemesi
kararlarına dayanılarak, "Böylece, Anayasa'ya aykırılığı saptanmış olan,
boyun ve saçların başörtüsü ve türbanla kapatılması durumu kılık kıyafet
serbestisi dışında tutulmaktadır" saptaması yapılmıştır (DİDDGK;
K.61/327). Danıştay'a göre, yükseköğretim öğrencisi özellikle
ve öncelikle Atatürk devrimlerini ve ilkelerini benimsemiş ve yaşamını bu
ilkeler doğrultusunda sürdüren kişi olmalıdır. Tersine davranan
öğrencinin, yükseköğretim öğrencisi olma sıfatının gereklerini yerine
getirdiğinden sözedilemez. Ayrıca, öğretim elemanlarınca uyarılmasına
karşın, ısrarla başörtüsü takmayı sürdüren öğrenci okuldaki çalışma
düzenini de bozmuş olacaktır. c-
Gerek Türkiye'den, gerek Avrupa Birliği ülkelerindeki gelişmeler nedeniyle
bu ülkelerden yapılan başvurular sonucu Avrupa İnsan Hakları Komisyonu ve
Mahkemesi'nce verilen kararlarda da, -
Yükseköğrenimini laik bir üniversitede yapmayı seçen bir öğrencinin bu
üniversitenin düzenlemelerini peşinen kabul etmiş sayılacağı,
-
Üniversitelerin yaptıkları düzenlemelerin, farklı inanıştaki öğrencilerin
birlikteliğini sağlamak amacına yönelik olarak, öğrencilerin dinsel
inanışlarını açığa vurma özgürlüklerini yer ve biçim yönünden
sınırlayabileceği, -
Özellikle nüfusunun büyük çoğunluğunun belli bir dine mensup olduğu
ülkelerde, bu dinin tören ve simgelerinin herhangi bir yer ve biçimde
sınırlama olmaksızın sergilenmesinin, din kurallarını uygulamayan ya da
başka bir dine mensup olan öğrenciler üzerinde baskı oluşturabileceği,
-
Laik üniversitelerin, öğrencilerin giysilerine ilişkin kurallar koyarken,
kimi kökten dincilerin yükseköğretimde kamu düzenini bozmalarını ve
diğerlerinin inançlarına zarar vermemelerini sağlamaya özen
gösterebilecekleri, -
Çocukların çok kolay etkilenebileceği bir yaşta bu tür sembollerin bir
biçimde onlara dinlerini değiştirme yönünde etki yapabileceği,
-
Kadınların başlarını örtmelerinin zorunlu olmasının, kadın erkek
eşitliğiyle ve demokratik bir toplumda öğretmenlerin öğrencilerine
vermeleri gereken özgürlük, başkalarına saygı, eşitlik ve ayrımcılık
yasağı iletileriyle bağdaştırılamayacağı, -
Başörtme yasağının, devletin yansızlığını gerçekleştirmeye dönük yasal bir
amaçla getirildiği, gibi
gerekçelerle, laik üniversite düzeninin gereklerine uygun davranmayan
öğrencilere yaptırım uygulanması, din ve vicdan özgürlüğüne aykırı
görülmemiştir. Yukarıda yer verilen gerekçelerle, incelenen
Yasa'nın 5. maddesinin (d) bendinin anayasal kurallar ve Yüksek Mahkeme
kararlarıyla bağdaşmadığı sonucuna varılmaktadır.
4-
İncelenen Yasa'nın 11. maddesinde, "Kamu
hizmetlerinin daha etkili ve verimli olarak yerine getirilebilmesi
amacıyla, merkezi idare ile mahalli idareler, kendilerine ait hizmetlerden
kanunlarda öngörülenleri, ilgileri itibariyle üniversitelere, kamu kurumu
niteliğindeki meslek kuruluşlarına, hizmet birliklerine, özel sektöre ve
alanında uzmanlaşmış sivil toplum örgütlerine gördürebilir. Bu durumda
idarenin sorumluluğuna ilişkin hükümler saklıdır."
düzenlemesine yer verilmiştir.
Bu
düzenleme ile, herhangi bir sınırlama ve hizmetler arasında bir ayrım
yapılmadan, merkezi ve yerel tüm kamu hizmetlerinin özel sektöre
gördürülebilmesine olanak yaratılmaktadır. Anayasa'nın 128. maddesinde, Devlet'in, kamu
iktisadi teşebbüslerinin ve diğer kamu tüzelkişilerinin "genel idare
esaslarına" göre yürütmekle yükümlü oldukları asli ve sürekli görevlerin,
memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği belirtilmiştir. Buna
göre, merkezi ve yerel yönetimlerin "genel idare esaslarına" göre
yürüttükleri görevleri mutlaka vardır ve "kamu gücü" ve "kamu otoritesi"
kullanılarak yürütülen bu görevler asli ve sürekli kamu hizmetleridir. Bu
hizmetlerin memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle yürütülmesi
zorunludur. İncelenen Yasa'nın 11. maddesinde, merkezi ve
yerel yönetimlerin "genel idare esasları"na göre yürüttükleri asli ve
sürekli kamu hizmetleri de dahil tüm kamu hizmetlerinin özel sektöre
gördürebilmesine olanak tanınmaktadır ki, düzenleme bu durumuyla
Anayasa'nın 128. maddesiyle bağdaşmamaktadır.
Öte
yandan, Anayasa'nın 7. maddesinde, yasama yetkisinin Türkiye Büyük Millet
Meclisi'nde olduğu, bu yetkinin devredilemeyeceği kurala bağlanmış; 123.
maddesinde, yönetimin kuruluş ve görevlerinin, 127. maddesinde de, yerel
yönetimlerin kuruluş, görev ve yetkilerinin yasayla düzenleneceği
belirtilmiştir. Yasa
ile yapılan düzenlemelerin "yasama yetkisinin devredilmezliği" ve
"yönetimin yasallığı" ilkelerine aykırı olmaması gerekmektedir.
Bu
ilkelere uygunluk, ancak, temel kuralların yasada belirlenmesi, verilecek
yetkinin çerçevesinin çizilmesi, yasa koyucunun uygun göreceği uzmanlık
isteyen ve yönetim tekniğine ilişkin ayrıntıların yürütmeye bırakılmasıyla
sağlanabilecektir. Ayrıca, yasa koyucu genel kuralları koyarak
yönetime, takdir yetkisine göre düzenleyebileceği bir alan bırakırken,
yargısal denetimin etkinliğini engelleyecek biçimde nesnel ve genel
düzenleme yapmamalıdır. İncelenen Yasa'nın 11. maddesinde, kamu
hizmetlerinin özel sektöre gördürülmesi konusunda hiçbir ilke konulmadan,
temel kurallar ve yöntemler belirlenmeden yalnızca yetkilendirmede
bulunulmaktadır. Bu durumuyla madde, "yasama yetkisinin devredilemeyeceği"
ve "yönetimin yasallığı" ilkeleriyle de bağdaşmamaktadır.
5-
İncelenen Yasa'nın 23. maddesinde, "Dışişleri Bakanlığı ile Türk İşbirliği ve
Kalkınma İdaresi Başkanlığı hariç, bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve
kuruluşları yurt dışı teşkilatı kuramazlar. Bakanlıklar ile diğer kamu
kurum ve kuruluşlarından hangilerinin hangi ülkelerde yurt dışı hizmeti
sunacağı Bakanlar Kurulu tarafından belirlenir. Bu suretle belirlenecek
kurum ve kuruluşların yurt dışı hizmetleri ilgili kurum veya kuruluş
personelinin Dışişleri Bakanlığı kadrolarına belirli süreli olarak
görevlendirilmesi suretiyle yürütülür. Bu görevlere Dışişleri Bakanlığı
elemanları atanamaz ve görevlendirilemez." düzenlemesine yer verilmiştir.
Bu
düzenlemede, Bakanlar Kurulu'nca belirlenecek kurum ve kuruluşların yurt
dışı hizmetlerinin, ilgili kurum ya da kuruluş personelinin Dışişleri
Bakanlığı kadrolarında belirli süreli olarak görevlendirilmesi yoluyla
yürütüleceği; Dışişleri bakanlığı elemanlarının bu görevlere atanamayacağı
ya da bu kadrolarda görevlendirilemeyeceği belirtilmiştir.
Geçici 4. maddede de, sözü edilen Bakanlar Kurulu
kararının üç ay içinde çıkarılacağı; bu kararname çıkarılıp yeni
görevlendirmeler yapılıncaya kadar eskilerin görevlerini sürdürecekleri
kurala bağlanmıştır. 23.
maddenin son tümcesi, diğer bakanlıkların yurt dışı hizmetlerinin
Dışişleri Bakanlığı elemanlarınca yürütülmesini engellemektedir.
Bu
yönüyle düzenleme, yurt dışında hizmet yapması uygun görülen kamu kurum ve
kuruluşları personelinin herhangi bir nedenle görevde bulunmaması
durumunda Devlet görevinin aksamasına neden olacak niteliktedir. Bu da,
Devlet'in dış politikasına zarar verecek, Devlet saygınlığının zedelenmesi
sonucunu doğurabilecektir. Bu
nedenle, sözkonusu düzenleme hizmetin gerekleri ve kamu yararı ile
bağdaşmamaktadır. 6-
İncelenen Yasa'nın 38. maddesinde denetimin tanımı yapılmış, 39.
maddesinde denetimin kapsamı ve türleri belirlenmiş, 40. maddesinde de
denetlemeye yetkili kurumlar gösterilmiştir. Bu
maddelerin birlikte incelenmesinden kamu yönetiminde denetim sisteminin
tümüyle değiştirildiği görülmektedir. Getirilen sistemde;
-
Denetimin, iç denetim ve dış denetim olarak ikiye ayrıldığı,
- İç
denetimin, hataların önlenmesi, risk ve zayıflıkların belirlenmesi, iyi
uygulama örneklerinin yaygınlaştırılması, yönetim sistemlerinin ve
süreçlerinin geliştirilmesi amacıyla yapılan denetim olduğu,
- Dış
denetimin, kamu kurum ve kuruluşlarının hesap verme sorumluluğu
çerçevesinde, tüm etkinlik, karar ve işlemlerinin, kurumsal amaç, hedef,
plan ve yasalara uygunluk yönünden incelenmesi anlamına geldiği,
- İç
ve dış denetimin, hukuka uygunluk, mali denetim ve performans denetimini
kapsadığı, -
Hukuka uygunluk denetiminin, eylem ve işlemlerin ilgili yasa, tüzük,
yönetmelik ve diğer yazılı kurallara uygunluğunun denetlenmesi olduğu,
- İç
denetimin, kamu kurum ve kuruluşlarının kendi yöneticileri ya da kurumun
üst yöneticisinin görevlendireceği içi denetim elemanlarınca yürütüleceği,
- Dış
denetimin Sayıştay'ca yapılacağı ya da yaptırılacağı,
belirtilmektedir. Bu
kurallardan kimilerinin anayasal ilkeler, denetimin gerekleri ve kamu
yararı yönünden irdelenmesinde yarar bulunmaktadır.
a-
İncelenen Yasa'nın, denetlemeye yetkili kurumları gösteren 40. maddesi ile
bakanlıklar, bağlı ve ilgili kuruluşların örgütlenmesine ilişkin
maddelerinde, Türk yönetim yapısında köklü geçmişi bulunan, yolsuzluklarla
savaşımda önemli çalışmalar yürüten teftiş kurullarına yer verilmediği
görülmektedir. Merkezi yönetim, yönetsel etkinlikler alanında,
yasal düzenlemelerin merkez olarak kabul ettiği bir yerde toplanmış
bulunan üst düzey yöneticilerin aldıkları karar ve yaptıkları
yürütülebilir işlemlere, Devlet tüzelkişiliğinin yetki alanında bulunan
tüm örgütsel birim ve görevlilerce uyulması ve bunları uygulaması anlamına
gelmektedir. Hukuksal bir kurum ve kavram olan hiyerarşi,
merkezi yönetimin yukarıda yer verilen anlamı karşısında, "idarenin
bütünlüğü"nün söz konusu olduğu örgütlenmede, merkezden yönetimin
gerçekleşme yöntemi ve aracıdır. Bu
yöntem ve aracın geçerli kılınabilmesinin en etkin yolunun ise hiyerarşik
denetim olduğunda duraksama bulunmamaktadır. Yukarıda ayrıntılarıyla açıklandığı gibi,
Anayasa'da, "idarenin bütünlüğü ilkesi"nin gerçekleştirilmesinin hukuksal
araçları olarak, hiyerarşi, yetki gerişliği ve idari vesayet kurumlarına
yer verilmiştir. Bu kurumların her birinin "denetim" olgusunu içinde
taşıdığı, bu yönüyle Devlet aygıtının örgütlenmesine ilişkin
düzenlemelerin, bu kurumlara yer vermesinin anayasal bir zorunluluk olduğu
tartışmasızdır. Uluslararası standartlarda teftiş kavramı,
"denetim", "soruşturma", "yönetim" ve danışmanlık" işlevlerini ve bu
işlevleri yürütecek uzmanları içermektedir. Gerek
yukarıda ortaya konulan anayasal ilkeler, gerek içerdiği öğeler gözönünde
bulundurulduğunda, teftiş hizmeti, yalnızca yönetsel etkinliklerin
yürütülmesinde usulsüzlüklerin ve yolsuzlukların ortaya çıkarılmasından,
soruşturulmasından, bunların önlenmesi ve hizmetin daha etkin ve verimli
kılınması için alınacak önlemlerin araştırılmasından ibaret olmayıp, aynı
zamanda hiyerarşik denetimin ve vesayet denetiminin bu alanda uzmanlaşmış,
yetkin, güvenceye sahip, siyasal istencin etkisinden soyutlanmış denetim
elemanları eliyle yapılarak, idarenin bütünlüğü ilkesinin yaşama
geçirilmesinin aracı olarak da görülmelidir. İncelenen Yasa'da öngörülen iç denetim etkinliği
ise, teftişi etkili kılan uzmanlaşmış, yetkin, mesleki güvenceye sahip,
siyasal istencin etkisinden soyutlanmış denetim elemanının yokluğu
nedeniyle teftiş olgusundan uzaklaşmakta, daha çok üst yöneticinin kontrol
ve gözetim etkinliğine indirgenmektedir. Yasa'daki iç denetim tanımının, teftiş olgusunun
en önemli işlevi olan soruşturmayı kapsamadığının özellikle vurgulanması
gerekir. Bu yönüyle, iç denetimin hukuksal anlamda bir teftiş ve denetim
niteliğini taşımadığı ortaya çıkmaktadır. Denetim elemanları aracılığıyla yolsuzlukları ve
hukuka aykırılıkları saptamak ve önlemlerini almakla yükümlü olan merkezi
yönetim, bunun dışında, yerel yönetimlerle ilgili olarak çıkardığı yasalar
ve saptadığı standartlar uyarınca yaptığı düzenlemelerin uygulanmasını
izlemek ve gerçek gereksinimleri karşılayıp karşılamadığını, bunlarda
değişiklik yapılması gerekip gerekmediğini, aksayan yönlerin neler
olduğunu bilmek ve gerekli önlemleri almak durumundadır.
Bu
izlemenin ise, ancak kamu yönetimini her yönüyle çok iyi bilen, alanında
uzmanlaşmış kişilerden oluşan denetim kuralları eliyle yapılabileceği
açıktır. Bu nitelikte bir görevi herhangi bir kamu görevlisinin
yapabileceğini varsaymak gerçeğe uygun olmadığı gibi, sağlayacağı yararlar
da son derece sınırlıdır. Öte
yandan, incelenen Yasa ile kamu yönetimi hizmetlerinin büyük bölümü yerel
yönetimlere devredilmekte olduğuna göre, yerel yönetimlerin uzmanlaşmış
kişi ve kurullar eliyle teftiş ve denetime bağlı tutulmaları daha da önem
kazanmaktadır. Sonuç
olarak, incelenen Yasa'da öngörülen, kontrol ve gözetim işlevinden ibaret
olan iç denetimin, bu yönüyle, gerek hiyerarşik, gerek idari vesayet
denetimini kapsamadığı, getirilen düzenlemenin idarenin bütünlüğü
ilkesinin gerçekleşme araçlarından biri olan denetim işlevini etkisiz
kılacağı açıktır. Bu
nedenle, öngörülen iç denetim sistemi ve bu alanda teftiş kurullarının
kaldırılması yerinde ve kamu yararına uygun görülmemektedir.
b-
İncelenen Yasa'nın dış denetime ilişkin düzenlemeleri üzerinde ayrıca
durulması uygun olacaktır. aa-
Yukarıda da açıklandığı gibi, Yasa'nın 40. maddesinde, merkezi yönetime
dahil kurum ve kuruluşlarla il özel yönetimleri , belediyeler, bunlara
bağlı kuruluşlar ve yerel yönetim birliklerinin dış denetiminin
Sayıştay'ca yapılacağı belirtilmiştir. Yasa'nın 39. maddesine göre Sayıştay'a verilen dış
denetim görevi, mali denetim yanında, kapsama giren kurum ve kuruluşların
tüm eylem ve işlemlerinin hukuka uygunluk ve performans denetimini de
kapsamaktadır. İncelenen Yasa'nın, - 40.
maddesinin ikinci fıkrasında, mali-idari ayrımı yapılmadan genel
söylemlerle, merkezi yönetime dahil tüm kurum ve kuruluşların, il özel
yönetimlerinin, belediyelerin, bunlara bağlı kuruluşların, yerel yönetim
birliklerinin "dış denetim"inin Sayıştay'ca yapılacağının belirtilmiş
olması, -
Aynı maddenin üçüncü fıkrasında, yerel yönetimler, bunların bağlı
kuruluşları, işletmeleri ve yerel yönetim birliklerinin mali işlemler
dışındaki diğer yönetsel işlemlerinin İçişleri Bakanlığı'nca yapılacağının
belirtilmesine karşın, merkezi yönetimler ile bağlı ve ilgili kuruluşların
mali işlemler dışındaki diğer yönetsel işlemleri için dış denetim yöntemi
öngörülmemiş olması, - 39.
maddesinin ikinci fıkrasında, "dış denetim" tanımlanırken, "kamu kurum ve
kuruluşlarının hesap verme sorumluluğu çerçevesinde bütün faaliyet, karar
ve işlemlerinin, kurumsal amaç, hedef ve planlara ve kanunlara uygunluk
yönünden incelenmesi ve sonuçlarının değerlendirilmesidir" genel
söyleminin kullanılmış olması, Her
ne kadar, bu tanımda, "hesap verme sorumluluğu çerçevesinde" anlatımı
kullanılmış ise de, bu anlatımın, Yasa'nın 1. maddesinde belirlenen kamu
yönetimi amacının yinelenmesine dönük genel ve soyut bir söylem olması,
-
Aynı maddenin, kamu kurum ve kuruluşlarının iç ve dış denetiminin
kapsamını belirleyen üçüncü fıkrasının, "Kamu kurum ve kuruluşlarının iç
ve dış denetimi; hukuka uygunluk, mali denetim ve performans denetimini
kapsar" biçimindeki düzenlemesinden, "mali denetimin" üç denetim alanından
yalnızca birini göstermesi, - 39.
maddenin üçüncü fıkrasının (a) ve (c) bentlerindeki "hukuka uygunluk" ve
"performans" denetimlerinin tanımlarının kapsamı,
Sayıştay denetiminin, mali işlemler yanında
kapsama giren kamu kurum ve kuruluşlarının tüm eylem ve işlemlerinin
hukuka uygunluk ve performans denetimini de kapsadığını göstermektedir.
Ayrıca, 10.12.2003 günlü, 5018 sayılı Kamu Mali
Yönetimi ve Kontrol Yasası'nın "Dış denetim" başlıklı altıncı kısmının
tümüyle Sayıştay'a ayrılmasına, dış denetim için başkaca bir kurum ya da
kuruluş öngörülmemesine karşın, 68. maddesinde, Sayıştay'ca yapılacak
denetimin "harcama sonrası mali denetim" olduğu açıkça belirtilmiştir.
Her
iki yasa kuralı arasındaki fark, incelenen Yasa'da öngörülen Sayıştay'ın
dış denetiminin geniş kapsamlı olduğunu göstermektedir.
Anayasa'nın 160. maddesinde, Sayıştay'ın, genel ve
katma bütçeli kurumların tüm gelir ve giderleri ile mallarını Türkiye
Büyük Millet Meclisi adına denetlemek, sorumluların hesap ve işlemlerini
kesin hükme bağlamak ve yasalarla verilen inceleme, denetleme ve hükme
bağlama işlerini yapmakla görevli olduğu belirtilmiştir.
Maddeden de anlaşılacağı gibi, Sayıştay, mali
denetim yetki ve görevi ile donatılan bir anayasal kurumdur.
Her
ne kadar, maddede, Sayıştay'a "inceleme ve denetleme" görev ve yetkisinin
yasalarla verilebileceği öngörülmüşse de, buradaki "denetim" sözcüğü de
mali denetimi kapsamaktadır. Çünkü, 160. maddenin ana düzenlemesiyle
Sayıştay'a yalnızca mali denetim görevi ve yetkisi verilmiştir. Ayrıca,
yasalarla verilecek "denetim" görevi, "hükme bağlama" yetkisiyle birlikte
anılmıştır. Sayıştay'ın hükme bağlama yetkisinin mali denetimle ilgili
olduğunda kuşku bulunmamaktadır. Bu
nedenle, incelenen Yasa'yla Sayıştay'a verilen "hukuka uygunluk" ve
"performans" denetim yetki ve görevinin Anayasa'nın 160. maddesine uygun
düşmediği sonucuna varılmaktadır. bb-
İncelenen Yasa'nın 40. maddesinde, Sayıştay dış denetim görev ve
yetkisiyle donatılırken, ".... dış denetimi .... Sayıştay tarafından
yapılır veya yaptırılır" kuralına yer verilerek, Sayıştay'ın dış denetim
yetkisini devretmesine olanak sağlanmıştır. Bu
düzenleme uyarınca Sayıştay, kapsama giren kurum ve kuruluşların
denetimlerini özel ve bağımsız denetim şirketlerine yaptırabilecektir.
Yukarıdaki bölümlerde ayrıntılarıyla açıklandığı
gibi, Anayasa'nın 6. maddesinde, hiçbir kimse ya da organın kaynağını
Anayasa'dan almayan bir Devlet yetkisi kullanamayacağı; 128. maddesinde,
Devlet'in genel yönetim ilkelerine göre yürütmekle yükümlü olduğu kamu
hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin memurlar ve diğer
kamu görevlilerince yerine getirileceği kurala bağlanmıştır.
Bu
kural uyarınca, Sayıştay'ın genel yönetim ilkelerine göre yürütülen asli
ve sürekli görev olduğunda kuşku bulunmayan denetim görevini kamu
görevlileri eliyle yerine getirmesi zorunludur. Bu da, denetim görevinin
doğrudan Sayıştay'ca yapılması gerektiği anlamına gelmektedir.
Ayrıca, Anayasa'nın 160. maddesinde de,
Sayıştay'ın öngörülen hizmetleri "yapmakla" görevli olduğu belirtilmiş;
Sayıştay'a bu görevleri kendi dışında bir kurum ya da kuruluşa "yaptırma"
yetkisi verilmemiştir. Bu
nedenle, İncelenen Yasa'nın, dış denetim görevini özel ve bağımsız denetim
kuruluşlarına yaptırılmasına olanak sağlayan 40. madde düzenlemesi,
Anayasa'nın 128 ve 160. maddeleriyle bağdaşmamaktadır.
7-
İncelenen Yasa'nın 46. maddesinin, -
Üçüncü fıkrasında, diğer kamu görevlileri ile işçilerden tam ya da kısmi
zamanlı olarak, kadro koşuluna bağlı olmaksızın sözleşmeli statüde
çalıştırılacakların görevleri, hak ve yükümlülükleri ile performans
ölçütlerinin sözleşmelerinde düzenleneceği, -
Beşinci fıkrasında, hükümetin görevi sona erdiğinde,
¥Milli Savunma Bakanlığı Müsteşarı dışındaki
müsteşarların, ¥Başkanlık ve genel müdürlük biçiminde kurulan
bağlı ve ilgili kuruluşlarda, kendi genel kurullarının seçimiyle gelenler
dışındaki başkan ve genel müdürlerin, görevlerinin kendiliğinden sona ermiş sayılacağı,
¥Bu
görevlere yeni bir atama ya da görevlendirme yapılıncaya kadar bu
kişilerin görevlerini sürdürecekleri, ¥Bu
biçimde görevi sona erenlerden başka bir göreve atanmayanların, özlük
hakları saklı kalarak, kadro koşulu aranmaksızın bakanlık müşavirliğine
atanacakları, belirtilmiştir. a-
Yasa'nın 46. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında, kamu hizmetlerinin
memurlar, diğer kamu görevlileri ve işçiler eliyle yürütüleceği; memurlar
ve diğer kamu görevlilerinin işe alınmaları ve görevde yükselmelerinin
ehliyete dayalı seçme sınavı ve liyakat esasına göre yapılacağı kurala
bağlanmıştır. Bu
kuralda, diğer kamu görevlileri, memurlar gibi, genel yönetim ilkelerine
göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerinde çalışan personel olarak
düzenlenmiştir. Anayasa'nın 128. maddesinde, memurların ve diğer
kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları
ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük işlerinin yasayla
düzenlenmesi öngörülmüştür. Oysa,
incelenen Yasa'nın 46. maddesinin üçüncü fıkrasında, diğer kamu
görevlilerinin görevleri, hak ve yükümlülükleri ile performans
ölçütlerinin sözleşmelerinde yer alacağı belirtilmiştir.
Bu
durumuyla düzenleme, Anayasa'nın 128. maddesine aykırı düşmektedir.
b-
Kamu personel rejimimizde, memuru da içerecek biçimde, geniş anlamıyla
kamu görevlisi, hükümetin değil Devlet'in memuru olarak düzenlenmiştir. Bu
konumu nedeniyle, memurlar ve diğer kamu görevlilerinin siyasal kaygı
içine düşmeden hizmet vermeleri için yansız olmaları ilkesi getirilmiş ve
bu ilke gereği yasal güvenceye alınmışlardır.
Anayasa'nın 128. maddesinde, bu düşünce ve
gerekçeyle, memurların ve diğer kamu görevlilerinin niteliklerinin,
atanmalarının, görev ve yetkilerinin, haklarının ve yükümlülüklerinin,
aylık, ödenek ve diğer özlük işlerinin yasayla düzenleneceği kurala
bağlanmıştır. Kamu
personel rejimi, göreve alınmada ve görevde yükselmede kariyer ve liyakat
ilkelerine dayanmaktadır. Memurlar ve diğer kamu görevlilerine sağlanan
güvencenin temel amacı ise, bu gibilerin kamu görevini hiçbir etki altında
kalmadan, yalnızca kamusal çıkarları gözeterek yerine getirmesidir.
Nitekim, yine aynı nedenle, Anayasa'nın 68.
maddesinin altıncı fıkrasında kamu görevlilerinin siyasi parti üyesi
olmaları yasaklanmış; 76. maddesinin son fıkrasında da, görevlerinden
çekilmedikçe aday olamayacakları ve milletvekili seçilemeyecekleri kurala
bağlanmıştır. Öte
yandan, Anayasa'nın 70. maddesinde, kamu hizmetlerine girmek bir hak
olarak düzenlenmiş; ikinci fıkrasında, hizmete alınmada görevin
gerektirdiği niteliklerden başka bir ayırımın gözetilemeyeceği
belirtilmiştir. Yasa'nın 46. maddesiyle, maddede sayılan kimi üst
düzey kamu görevlilerinin görev sürelerinin hükümetin ömrüne bağlanması
hiçbir bilimsel ölçüte dayanmamaktadır. Tüm kamu görevlileri gibi
müsteşarlar, başkanlar ve genel müdürler de Devlet'in görevlileridir ve
görevlerini yasalar çerçevesinde dürüstlük ve yansızlıkla yapmakla
yükümlüdürler. Bir
müsteşarın, başkanın ya da genel müdürün görevinin, hiçbir haklı neden
olmadan, salt hükümetin değişmiş olmasına dayanılarak kendiliğinden sona
erdirilmesi, kamu yönetiminin sürekliliği ilkesine aykırıdır, kamu
hizmetinin gerekleri ve hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmamaktadır.
Getirilen düzenleme ile üst düzey kimi görevlerde
bulunan kamu görevlilerinin "Devlet memuru" kimliği yok edilmekte, parti
yandaşlığı yarışının önü açılmaktadır. Bunun neden olacağı üst düzey
görevlere gelebilmek için bürokratlar arasında başlayacak yandaşlık
tutkusunun ve öne geçme ve kazanma çatışmalarının kamu hizmetini ve kamu
yönetimini olumsuz yönde etkileyeceği kuşkusuzdur.
Kamu
görevlilerinden, görevinde kusurlu davranan ya da başarılı olamayanların
bu nedenle bir yönetsel işlemle görevden alınmaları ile, böylesine bir
haklı nedenin var olup olmadığına bakılmaksızın salt hükümet değişikliği
gerekçesiyle kimi üst düzey kamu personelinin görevlerinin sona ermiş
sayılması, birbirinden çok farklı hukuksal sonuçlar doğuracak olgulardır.
Bunlardan birinciler, doğrudan kamu yararına
dayanan işlemler olmasına karşılık, ikinci kümede yer verilenler, kamu
personelinin yükselmesinde ve görevde kalmasında liyakat sistemini geri
plana iteceği ve bürokrasinin siyasallaşmasına yol açacağı için kamu
yararına aykırı olacaktır. Ayrıca, Yasa'da öngörülen yönteme göre, belirtilen
üst düzey yöneticilerin görevi kendiliğinden sona ereceğinden, görevde
kalması istenenler için yeniden bir işlem yapılması gerekecektir ki, bunun
anlamsızlığı ortadadır. Yasal
düzenlemelerin genel amacının kamu yararını gerçekleştirmek olduğu
gözönünde bulundurulduğunda, 46. maddenin beşinci fıkrasının anayasal
ilkelere, kamu hizmetinin gereklerine ve kamu yararına uygun düştüğünü
söylemek olanaksızdır. 8-İncelenen Yasa'nın,
- 49.
maddesi ile, 24.06.1983 günlü, 72 sayılı Başbakanlık Yüksek Denetleme
Kurulu Hakkında Kanun Hükmünde Kararname yürürlükten kaldırılmakta;
10.12.2003 günlü, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Yasası'nın eki
(I) sayılı cetvelde yer verilen "37-Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu"
ibaresi cetvelden çıkarılmaktadır. -
Geçici 3. maddesi ile de, ¥Yüksek Denetleme Kurulu, personeli, araç, gereç,
her türlü taşınır ve hizmet binası dışındaki taşınmaz malları ve
bütçesiyle Sayıştay'a devredilmekte, ¥Bu
Kurul'un denetleme kapsamına giren kuruluşların denetimlerinin, Sayıştay
Yasası'nda yapılacak düzenlemeye kadar mülga 72 sayılı Kanun Hükmünde
Kararname kurallarına göre Sayıştay'ca sonuçlandırılacağı vurgulanmakta,
¥Diğer yasalarda ve kanun hükmünde kararnamelerde
Kurul'a yapılan göndermelerin Sayıştay'a yapılmış sayılacağı
belirtilmektedir. Böylece, Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu
kaldırılmakta ve kapsamına giren kuruluşların denetim görevi Sayıştay'a
verilmektedir. Yüksek Denetleme Kurulu, 72 sayılı Kanun Hükmünde
Kararname uyarınca, -
Kamu iktisadi teşebbüslerini, -
Özel yasalarında Yüksek Denetleme Kurulu'nun denetimine bağlı olduğu
belirtilen kurum ve kuruluşları, -
Sosyal güvenlik kuruluşlarını, denetlemektedir. 08.06.1984 günlü, 233 sayılı Kamu İktisadi
Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 2. maddesinde, kamu
iktisadi teşebbüsünün, iktisadi devlet teşekkülü ile kamu iktisadi
kuruluşunun ortak adı olduğu belirtilmiş; -
İktisadi devlet teşekkülü, sermayesinin tümü devlete ilişkin, iktisadi
alanda ticari isterlere göre etkinlik göstermek üzere kurulan,
-
Kamu iktisadi kuruluşu da, sermayesinin tümü devlete ilişkin olup, tekel
niteliğindeki mal ve hizmeti kamu yararı gözeterek üretmek ve pazarlamak
üzere kurulan ve gördüğü bu kamu hizmeti nedeniyle ürettiği mal ya da
hizmet imtiyaz kapsamında sayılan, kamu
iktisadi teşebbüsü olarak tanımlanmıştır. 02.04.1987 günlü, 3346 sayılı Kamu İktisadi
Teşebbüsleri ile Fonların Türkiye Büyük Millet Meclisince Denetlenmesinin
Düzenlenmesi Hakkında Yasa'nın 1. maddesinde, bu Yasa'nın amacının, kamu
iktisadi teşebbüslerinin Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce kuruluş
amaçlarına göre denetlenmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemek olduğu
belirtilmiştir. Bu
kurallardan da anlaşılacağı gibi, incelenen Yasa ile kamu iktisadi
teşebbüslerinin denetimi Sayıştay'a devredilmektedir.
Anayasa'nın, -
160. maddesinde, Sayıştay'a, genel ve katma bütçeli dairelerin gelir ve
giderleri ile mallarını Türkiye Büyük Millet Meclisi adına denetlemek ve
sorumluların hesap ve işlemlerini kesin hükme bağlamak görev ve yetkisi
verilmiş, -
165. maddesinde de, sermayesinin yarısından fazlası doğrudan doğruya ya da
dolaylı olarak Devlet'e ilişkin olan kamu kuruluş ve ortaklıklarının
Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce denetlenmesi esaslarının yasayla
düzenlenmesi öngörülmüştür. Görüldüğü gibi Anayasa koyucu, her iki görevin de
Sayıştay'a verilmesi olanaklı iken, ikinci denetim görevini Sayıştay'a
vermeyerek yasaya bırakmıştır. Anayasa koyucunun amacı, devletin
sermayesinin yarısından fazlasına sahip olduğu kamu kurum ve
kuruluşlarının denetim görevini, farklı denetim tekniği nedeniyle Sayıştay
dışında bir başka kuruma vermektir. Anayasa koyucu, Anayasa'nın 165. maddesinde,
kapsama girenlerin denetim esaslarının yasayla belirleneceğini öngörürken,
yasakoyucuya sınırsız takdir yetkisi tanımamış, bu yetkiyi, yukarıda
vurgulanan amaçla sınırlamıştır. Ayrıca, Anayasa'nın 160. maddesinde, Sayıştay'ın
"Türkiye Büyük Millet Meclisi adına" denetim yapacağı belirtilmişken, 165.
maddesinde, kapsama girenlerin denetimlerinin "Türkiye Büyük Millet
Meclisi'nce" yapılacağı kurala bağlanmıştır. "Adına" denetim yapmakla doğrudan "Türkiye Büyük
Millet Meclisi'nce" denetim yapılması, doğurduğu sonuçlar yönünden
farklıdır. "Adına" yapılan denetimde, başlangıcından sonuçlandırılmasına
kadar tüm denetim süreci Sayıştay içinde başlayıp bitirilmektedir.
Oysa,
doğrudan yapılan denetimde, Yüksek Denetleme Kurulu 72 sayılı Kanun
Hükmünde Kararname ve 3346 sayılı Yasa'ya göre denetimi gerçekleştirip
rapor düzenlemekte, bu rapor Türkiye Büyük Millet Meclisi'nde görüşülerek
karara bağlanmaktadır. Anayasa'nın 160 ve 165. maddelerindeki bu içerik
farklılığı da, 165. madde kapsamına girenlerin Sayıştay'ca denetimine
engel oluşturmaktadır. Bu
nedenlerle, Yüksek Denetleme Kurulu'nun kapatılarak, sermayesinin
yarısından fazlası doğrudan ya da dolaylı olarak Devlet'e ilişkin kamu
kuruluş ve ortaklıklarının denetim yetkisinin Sayıştay'a verilmesi
Anayasa'nın 160 ve 165. maddeleri ile bağdaşmamaktadır.
Sonuç
olarak belirtmek gerekir ki, kamu yönetiminde yeniden yapılandırma
gereksinimi olduğu yadsınamaz bir gerçektir. Kamu yönetiminin hızlı,
etkili ve verimli biçimde çalışması ve nitelikli hizmet üretmesi için
gerekli düzenlemelerin yapılması zorunlu duruma gelmiştir.
Ancak, yapılacak düzenlemelerin Ülke ve Ulus
birliğini, tekil devlet yapısını, merkezi yönetim-yerel yönetim dengesini
zedelememesine, anayasal ilkelere, kamu yararına ve kamu hizmetinin
gereklerine uygun olmasına özen gösterilmesi yaşamsal önem taşımaktadır.
Yayımlanması yukarıda açıklanan gerekçelerle uygun
görülmeyen 5227 sayılı "Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden
Yapılandırılması Hakkında Kanun", 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 16, 23, 38, 39,
40, 46, 49, geçici 1, geçici 3, geçici 4, geçici 5, geçici 6, geçici 7,
geçici 8 ve geçici 9. maddelerinin Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce bir
kez daha görüşülmesi için, Anayasa'nın değişik 89 ve 104. maddeleri
uyarınca ilişikte geri gönderilmiştir. Ahmet
Necdet SEZER CUMHURBAŞKANI
|