Tarih :

22.07.2004

Konu :

5215 sayılı Kanun

Cumhurbaşkanı Ahmet Necdet SEZER tarafından yayımlanması kısmen uygun bulunmayan, 5215 sayılı "Belediye Kanunu", 3., 14. ve geçici 4. maddelerinin Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce bir kez daha görüşülmesi için, Anayasa'nın değişik 89. ve 104. maddeleri uyarınca Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı'na geri gönderilmiştir.

Söz konusu Yasa'nın Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı'na gönderilme gerekçeleri aşağıda sunulmaktadır:

T.C.

CUMHURBAŞKANLIĞI

SAYI : B.01.0.KKB.01-18/A-6-2004-850 22 / 07 / 2004

TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ BAŞKANLIĞINA

İLGİ: 12.07.2004 günlü, A.01.0.GNS.0.10.00.02-4879/16867 sayılı yazınız.

Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulu'nca 09.07.2004 gününde kabul edilen 5215 sayılı "Belediye Kanunu" incelenmiştir:

1- İncelenen Yasa'nın 3. maddesinin (c) bendinde, "belde"nin, belediyesi bulunan yerleşim yeri olduğu belirtilmiş; (a) bendinde de, belediye,

"Beldenin ve belde sakinlerinin mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişisi"

biçiminde tanımlanmıştır.

Görüldüğü gibi, yapılan düzenlemede belediye tanımlanırken, "belde halkı" yanında "belde" ayrıca belirtilerek, beldenin yerel ortak gereksinimlerini karşılama görevi de belediyelere verilmiştir.

Bu ayrımla belediyeler, genel yönetimle ilgili konuları da kapsayacak biçimde, genel yetkili yönetim birimi gibi tanımlanmış olmaktadır.

Anayasa'nın 126 ve 127. maddelerine göre, illerde, merkezi yönetimin uzantısı olan ve "yetki genişliği" esasına göre oluşturulan il genel yönetimi ile, yerel yönetim örgütlenmesi olan ve "idari vesayet" ilkesine göre oluşturulan il özel yönetimi ve belediye bulunmaktadır.

İl halkının ortak yerel gereksinmelerinin karşılanması il özel yönetiminin, belde halkının ortak yerel gereksinmesinin karşılanması belediyenin, il ve belde halkının ortak yerel gereksinmeleri dışında kalanlar ile belde de dahil "il"in tüm hizmetlerinin karşılanması da il genel yönetiminin görev alanına girmektedir.

Ayrıca, Anayasa'nın yerel yönetimleri düzenleyen 127. maddesinde, yerel yönetimlerin, "il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere..." kurulacakları açık biçimde belirtilmiştir.

Bu nedenle, incelenen Yasa'nın, "belde halkı" yanında "belde" hizmetlerini de içeren 3. maddesinin (a) bendi Anayasa'nın 126 ve 127. maddeleriyle bağdaşmamaktadır.

2-İncelenen Yasa'nın 14. maddesinin birinci fıkrasında,

"Belediye, kanunlarla münhasıran başka bir kamu kurum ve kuruluşuna verilmeyen mahalli müşterek nitelikteki her türlü görev ve hizmeti yapar veya yaptırır, gerekli kararları alır, uygular ve denetler."

denilerek, belediyenin görev ve sorumlulukları genel ve soyut olarak belirtilmiştir.

Bu fıkraya göre belediyelere, yasalarla "münhasıran" başka bir kamu kurum ve kuruluşuna verilmeyen yerel ortak nitelikteki hizmetleri yapmak ya da yaptırmak, gerekli kararları almak, uygulamak ve denetlemek görevi verilmiştir. Böylece belediyeler, kamu hizmetlerinin görülmesi yönünden "genel görevli" kılınmıştır.

Anayasa'nın 126. maddesinde, merkezi yönetimin örgütlenmesine ilişkin ölçütler "coğrafya durumu, ekonomik koşullar ve kamu hizmetlerinin gerekleri" olarak sayılmıştır. Maddede, merkezi yönetimin görevlerini belirginleştiren ya da sınırlayan bir düzenleme yapılmamıştır.

Buna karşın, Anayasa'nın 127. maddesinde, yerel yönetimlerin örgütlenmesi hem "coğrafya" hem de "konu" yönünden sınırlandırılmıştır. Maddeye göre, yerel yönetimler, ancak yöresel olarak örgütlenebilmekte ve yalnızca yerel ortak gereksinimlerin karşılanması yönünden görevlendirilebilmektedir.

Anayasa'da, merkezi yönetimin, Devlet iktidarını yansıtacak biçimde tüm kamu hizmetlerinin yürütülmesini sağlamak üzere ülke genelinde, yerel yönetimlerin ise, sınırlı bir coğrafyada ortak yerel gereksinimlerin karşılanması gibi sınırlı bir konuda örgütlenmesi öngörülmüştür.

Buna göre, yönetsel örgütlenmede, merkezi yönetim konu yönünden genel, yerel yönetimler ise özel görevlidir. Bunun sonucu olarak, yasalarda, merkezi yönetimin görevleri soyut ve genel, yerel yönetimlerin görevleri somut ve belirgin biçimde düzenlenmelidir.

Oysa, yukarıda açıklandığı gibi, incelenen Yasa'nın 14. maddesinin birinci fıkrası ile belediyeler, kamu hizmetlerinin yürütülmesi yönünden "genel görevli" kılınmıştır.

Maddenin ikinci ve üçüncü fıkralarında, belediyelerin öncelikle yapmak ya da yaptırmakla yükümlü olduğu kimi asli görevleri; dördüncü fıkrasında da yapılması belediyelerin inisiyatifine bırakılan kimi görevleri belirlenmiştir. Maddenin diğer fıkralarında ise, görev, yetki ve sorumluluk alanının yer yönünden sınırı düzenlenmiştir.

Maddenin birinci fıkrasında, her ne kadar "yasalarla münhasıran başka bir kamu kurum ve kuruluşuna verilmeyen", "mahalli müşterek nitelikteki" görevlerden söz edilerek konu yönünden sınır getirilmiş izlenimi yaratılmaya çalışılmış ise de, bu ölçütler soyut olup, belediyeleri "genel görevli" konumdan çıkarmaya yetmemektedir.

Çünkü, merkezi yönetim örgütlenmesinde yer alan kamu kurum ve kuruluşlarının görevi kapsamında sayılmayan ya da genel görevli bir kamu kurum ya da kuruluşunun görev alanında yer almakta iken, yapılacak bir yasal düzenleme ile o kurum ya da kuruluşun görev kapsamından çıkarılan her türlü kamusal hizmet, bu madde nedeniyle, başkaca bir yasal düzenlemeye gerek kalmaksızın belediyelerin görev alanına girecektir.

Hatta, yapılan düzenlemeden, kamu kurum ve kuruluşlarının görevli kılınması durumunda da belediyenin aynı alandaki görevinin sona ermediği; ancak, kamu kurum ve kuruluşlarına yasayla "münhasıran" görev verilmesi durumunda belediyenin o alandaki görevinin sona erdiği anlaşılmaktadır.

"Münhasıran" sözcüğüyle merkezi yönetimin görev ve yetki alanının daha da daraltıldığı, buna karşılık belediyelerin görev ve yetki alanının genişletildiğini vurgulamak gerekmektedir.

Ayrıca, Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulu'nda kabul edilen "Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun"da yer verilen ilgili kurallara kısaca değinilmesi, konunun açıklığa kavuşturulması yönünden gerekli görülmüştür.

Yasa'nın 7. maddesinde, merkezi yönetimce yürütülecek görevler sayılarak sınırlandırılmış; 8. maddesinde ise, yerel ortak gereksinimlere ilişkin tüm görev, yetki ve sorumlulukların yerel yönetimlerce yerine getirileceğinin belirtilmesi yeterli görülmüştür.

Madde gerekçelerinde de, merkezi yönetimler ile yerel yönetimlerin görev, yetki ve sorumluluklarının, getirilen yeni kamu yönetimi anlayışına uygun olarak ele alındığı; merkezi yönetimin görev ve yetkilerinin sayılarak sınırlandırıldığı, bunlar dışında kalanların yerel yönetimlerce yürütülmesinin öngörüldüğü belirtilmiştir.

Bu Yasa'nın 7 ve 8. maddeleri ile incelenen Yasa'nın 14. maddesinin birlikte değerlendirilmesinden, yerel yönetimlerin, bu bağlamda belediyelerin, kamu hizmetlerinin görülmesinde genel görevli örgüt durumuna getirildiği görülmektedir.

Öte yandan, bir yerel yönetim birimi olan il özel idaresine ilişkin Yasa'nın 78. maddesine 3360 sayılı Yasa'yla eklenen 13. bendin ikinci tümcesindeki "İl özel idarelerinin görevli olduğu mahalli ve müşterek ihtiyaçların kapsamı ve sınırı Bakanlar Kurulu'nca tespit olunur." kuralının iptaline ilişkin, Anayasa Mahkemesi'nin 22.06.1988 günlü, E.1987/18, K.1988/23 sayılı kararında,

"Yerel yönetimlere ilişkin temel kavramlar üzerinde yapılan bu açıklamalar da göstermektedir ki, yerel yönetimlerin kuruluş esasları, karar organlarının oluşumu, görev ve yetkilerinin belirlenmesi, merkezi yönetimle bağ ve ilgileri, bunlar üzerinde uygulanacak idari vesayet yetkisi, yasal bir düzenlemeyi gerektirmekte, Ôyasallık' vazgeçilmez bir koşul olmaktadır. Anayasa'nın 123. ve 127. maddeleri bu koşulu açık-seçik vurgulamaktadır. O halde:

1- İl Özel İdaresi Kanunu (İUVKM.)'nun 78. maddesine, 3360 sayılı Yasanın 2. maddesiyle eklenen 13. bendin ikinci tümcesiyle Ôİl Özel İdarelerinin görevli olduğu mahalli ve müşterek ihtiyaçların kapsamı ve sınırı...'nın saptanması yetkisinin Bakanlar Kurulu'na verilmesi, yasallık ilkesi ile çatışmaktadır. Burada Bakanlar Kurulu kararı, yasa yerini almaktadır.

Bakanlar Kurulu'na bu yetkinin yasayla verilmiş olması da, Anayasa açısından yasal düzenleme koşulunun yerine getirildiği biçiminde yorumlanamaz. Anayasa Mahkemesi'nin konuya ilişkin kararlarında ortaya koyduğu ölçütlere göre, yasa koyucu, genel kuralları koyarak yönetime, takdir yetkisine göre düzenleyebileceği bir alan bırakırken, Anayasa'nın öngördüğü yönetimin yargısal denetiminin etkinliğini engellemiyecek nesnel kurallara bağlamalıdır."

denilerek, yasallık ilkesi gereği, yerel yönetimlerin görevlerinin yasada sayılarak belirtilmesi gerektiği kabul edilmiştir.

Yasama organının, herşeyden önce bir hizmetin yerel mi, yoksa ülke düzeyinde mi olduğunu belirlemesi; yerel düzeyde görülen hizmetlerin yasada tek tek sayılması gerekmektedir.

Tersi durumda, yurttaşlara standart bir kamu hizmeti sunma olanaksızlaşacak, hizmetler yönünden bölgesel ve yerel dengesizlikler artacaktır.

İncelenen Yasa'nın 14. maddesinin birinci fıkrasında, belediyelerin görevlerinin sınırlı ve belirgin değil, genel ve soyut kavramlar kullanılarak düzenlendiği görülmektedir. Bu genel ve soyut kavramların içeriğinin belirginleştirilmesinde belediyelerin yetkili organlarının etkili olması kaçınılmazdır.

Bu durumda, Anayasa Mahkemesi'nin yukarıda açıklanan kararıyla Bakanlar Kurulu yönünden Anayasa'ya uygun görülmeyen bir yetkinin belediyelere tanındığı sonucuna varılmaktadır ki, bunun olanaksızlığı açıktır.

Bu nedenle de, incelenen Yasa'nın 14. maddesi Anayasa'nın 126 ve 127. maddesindeki ilkelerle bağdaşmamaktadır.

3- İncelenen Yasa'nın geçici 4. maddesinde,

"Konusu suç teşkil etmemek ve kesinleşmiş bir yargı kararına müstenit olmamak kaydıyla, bu Kanunun yayımı tarihine kadar, memur temsilcileri ile toplu iş sözleşmesi akdederek veya başka bir tasarrufta bulunarak belediye, büyükşehir belediyesi ve il özel idaresinde çalışan kamu personeline her ne ad altında olursa olsun ek ödemede bulunmaları nedeniyle kamu görevlileri haklarında idari, adli veya mali yargılama ve takibat yapılamaz, başlatılanlar işlemden kaldırılır."

denilmektedir.

a- Maddede, konusu suç oluşturmamak ve kesinleşmiş yargı kararına dayanmamak koşuluyla bu Yasa'nın yayımlandığı güne kadar yerel yönetimlerde çalışan kamu personeline yasal dayanağı bulunmadan yapılan ek ödemeden dolayı başta belediye başkanları olmak üzere sorumlular için başlatılan idari, adli ya da mali yargılama ve soruşturmanın işlemden kaldırılması öngörülmekte, bu nedenle soruşturma ve yargılama yapılamayacağı belirtilmektedir.

Maddedeki "konusu suç teşkil etmemek ve kesinleşmiş bir yargı kararına müstenit olmamak kaydıyla" anlatımından, madde kapsamına giren idari, adli ya da mali yargılama ve soruşturmanın suç oluşturabilecek nitelikteki eylemleri de içerdiği anlaşılmaktadır.

Bu içerikteki yargılama ve soruşturmanın yapılmasını engelleyen ya da işlemden kaldırılmasını öngören düzenleme af niteliğindedir.

Anayasa'nın, 03.10.2001 günlü, 4709 sayılı Yasa'yla değişik 87. maddesinde, "hürriyeti bağlayıcı ceza-para cezası" ya da "adli ceza-idari ceza" ayrımı yapılmadan genel ve özel af ilanı, Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tam sayısının beşte üç çoğunluğunun kararına bağlanmıştır.

87. maddenin nitelikli çoğunluk öngörülen bu özel düzenlemesi karşısında, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin afla ilgili yasa kurallarını kabulünde, Anayasa'nın genel düzenleme içeren 96. maddesinin uygulanamayacağı ve bu maddede öngörülen karar yetersayısının geçerli olamayacağı açıktır.

Başka bir anlatımla, incelenen Yasa'nın geçici 4. maddesinde yapılan düzenleme af niteliğinde olduğu için, Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının beşte üç çoğunluğunun oyu ile kabul edilmesi anayasal zorunluluktur.

Tutanakların incelenmesinden, geçici 4. maddenin kabulünde sayı belirlenmediği görülmekte, bu nedenle maddenin üye tam sayısının beşte üç çoğunluğunun oyu ile kabul edilip edilmediği anlaşılamamaktadır.

Anayasa'da, genel kuraldan ayrılarak toplantı ve karar yetersayısı için özel düzenlemeler bulunan durumlarda, herhangi bir itiraz olmasa da, sonradan ortaya çıkacak duraksama ve tartışmalara neden olmamak için toplantı ve karar yetersayılarının tutanaklara geçirilmesi gerekmektedir.

Tutanaklarda böyle bir açıklık bulunmadığından geçici 4. maddenin kabulü için gerekli yetersayının oluşturulamadığı sonucuna varılmaktadır.

Ayrıca, tutanakların incelenmesinden, Yasa'nın tümünün de 235 oyla kabul edildiği görülmektedir ki, bu sayı da af için gerekli karar yetersayısının altında kalmaktadır.

Bu nedenle, geçici 4. madde biçimsel yönden Anayasa'nın 87. maddesiyle bağdaşmamaktadır.

b- Öte yandan, geçici madde ile getirilen af, haklarında kesinleşmiş yargı kararı bulunanları kapsamamaktadır.

Böylece, yargılama ve takibat aşamasında bulunan kamu görevlileri af kapsamına alınırken, haklarında kesinleşmiş yargı kararı bulunanlar aftan yararlandırılmamışlardır.

Anayasa'nın 2. maddesinde, "hukuk devleti" ilkesi Türkiye Cumhuriyeti'nin nitelikleri arasında sayılmış; 10. maddesinde de, herkesin yasa önünde eşit olduğu, hiçbir kişiye, aileye, zümreye ya da sınıfa ayrıcalık tanınamayacağı, devlet organları ile yönetimin tüm işlemlerinde eşitlik ilkesine uygun davranmak zorunda oldukları belirtilmiştir.

Hukuk devleti, yurttaşlarına hukuk güvenliği sağlayan ve adil bir hukuk düzeni kurup, bu düzeni sürdürmek için gerekli önlemleri alan devlettir.

Yurttaşların devlete karşı güven duygularının zedelenmemesi için hukuk güvenliğinin sağlanması, yasaların adil olması ve eşitlik ilkesine uygun kurallar içermesi gerekmektedir.

Hukuk ve adalet toplumun ve devletin temeli ve amacı; eşitlik ise adaletin temel öğesidir. Benzer durumlarda eşitlik ilkesine uygun davranılması adil hukuk düzeninin gereğidir; farklı uygulama yapılması ise, adalet duygusunu zedeleyecektir.

Yasa önünde eşitlik, eylemli değil, hukuksal anlamdadır. Eşitlik ilkesi, yurttaşlar arasında hukuksal ayrım yapılmasını önlemek için getirilmiştir. Bu ilke, yasal düzenlemelerin, niteliği, görev, yetki ve sorumluluğu, görülen hizmetin özellikleri ve ayrıntıları aynı ya da benzer olan kişiler arasında ayrım yapılmasına izin vermemektedir.

İncelenen Yasa'nın geçici 4. maddesinde aynı hukuksal konumda olan kişiler arasında af konusunda farklılık yaratılmıştır.

Bu nedenle, anılan madde, hukuk devleti ve eşitlik ilkelerine uygun düşmemektedir.

Yayımlanması yukarıda açıklanan gerekçelerle uygun görülmeyen 5215 sayılı "Belediye Kanunu", 3, 14 ve geçici 4. maddelerinin Türkiye Büyük Millet Meclisi'nce bir kez daha görüşülmesi için, Anayasa'nın değişik 89 ve 104. maddeleri uyarınca ilişikte geri gönderilmiştir.

Ahmet Necdet SEZER

CUMHURBAŞKANI